Son muchas las ocasiones en las que se discute cuál ha sido el papel del proteccionismo en el desarrollo económico y especialmente industrial en las grandes potencias occidentales, hay quienes sostienen que el impacto de estas políticas tiene una importancia ínfima en el posible desarrollo del país, y hay quienes tratan de relacionar un crecimiento de dichas economías con la aplicación (al mismo tiempo) de políticas de protección a determinadas industrias, ya sea con aranceles, con limitación a las importaciones, etc.
Uno de los ejemplos más recurrentes para tratar de justificar unos altos aranceles, una elevada protección a según que industrias y, en resumen, una serie de políticas en contra de la liberalización de la economía, es el caso de Estados Unidos. El país conocido como «la tierra de las oportunidades» se expone como un ejemplo perfecto de país que se desarrolló industrialmente gracias a la enorme protección que tuvieron sus productores manufactureros nacionales y que sin esa protección no hubiera sido posible tal desarrollo, que luego le permitió liderar la economía mundial y convertirse en la potencia hegemónica que sigue siendo a día de hoy.
Para tratar de arrojar algo de luz sobre este asunto, acudimos a un reciente trabajo académico de Douglas Irwin, un economista experto en la política comercial histórica de Estados Unidos y una de las voces más reconocidas en cuestiones de proteccionismo económico. En «Trade Policy in American Economic History» hace un repaso de la evolución arancelaria de EEUU, de como esta afectó a la industrialización del país y del impacto que tuvieron estos aranceles y regulaciones en el bienestar social.
El artículo trata de dar respuesta a varias preguntas, estas son dos de ellas:
- ¿Qué importancia tenían los intereses económicos en el conflicto Norte-Sur antes de la Guerra Civil?
- ¿Aceleraron los aranceles protectores la industrialización de Estados Unidos y promovieron el crecimiento económico a finales del siglo XIX?
¿Qué importancia tenían los intereses económicos en el conflicto Norte-Sur antes de la Guerra Civil?
La historia de la política comercial estadounidense se puede dividir en tres etapas, según Irwin, una primera época desde 1790 hasta 1860, una segunda etapa desde 1861 hasta 1933, y una tercera etapa desde 1934 hasta 2016. En todos estos periodos, los objetivos por los cuales se establecían unos determinados aranceles eran distintos. Por ejemplo, en la primera fase el objetivo primordial eran los ingresos que se derivaban de dichos aranceles, ya que el 90% de los ingresos del Gobierno Federal provenían de los derechos de importación. Desde 1861 hasta 1933, los ingresos del Gobierno ya no dependían de los aranceles sino de los impuestos nacionales, por lo que los derechos de importación tenían como objetivo fundamental el proteger a los productores nacionales de la competencia extranjera. Y por último, desde 1934 hasta 2016 el objetivo principal de la política comercial ha sido el de alcanzar acuerdos comerciales con otros países (GATT, OMC, TLCAN, CAFTA, etc.)
En este gráfico podemos ver la evolucion de lo que ha representado la recaudación por los aranceles en los ingresos a las arcas estatales en Estados Unidos, desde 1795 hasta el año 2019.
Como vemos, hasta 1860 el Estado se financiaba (prácticamente en su totalidad) gracias a los ingresos derivados de los derechos de importación, tendencia que decreció de forma muy considerable a partir de 1860. A partir del siglo XX, vemos que el porcentaje de ingresos que provienen de los impuestos a las importaciones es ínfimo.
Es importante recordar que hasta la Primera Guerra Mundial el peso del Estado en EEUU era inferior al 5%, no fue hasta esta fecha cuando empezó a ganar mucho más poder y a crecer mucho más, hasta llegar a un nivel superior al 40% en 2011.
Con lo cual, si bien los aranceles suponían un porcentaje elevado del total de ingresos, estos ingresos no abarcaban un tamaño de Estado como el que tenemos hoy en día, sino uno muchísimo inferior.
En el siguiente gráfico podemos ver cual ha sido la evolución del arancel medio sobre los derechos de importación y sobre las importaciones totales, desde 1790 hasta el año 2019:
Nota: Dentro de los «aranceles medios sobre derechos de importación» se incluyen aquellas mercancías sujetas a estos derechos (en azul), mientras que el «arancel medio sobre importaciones totales» incluye tanto estos bienes como aquellos sobre los que no recaía ningún arancel (en rojo). Después de la Guerra Civil, algunos productos como el té, café, plátanos y el estaño se incluyeron en productos libres de impuestos.
Tal y como se observa, el arancel medio alcanzó su punto más alto en torno a 1830, cuando llegó a rondar el 60%, a partir de entonces descendió hasta estar por debajo del 30% durante tres décadas. A mediados de la década de 1860, vuelven a elevarse hasta alcanzar casi el 50% durante varios años, para finalmente caer por debajo del 30% desde entonces.
Desde 1875 (aproximadamente), el arancel promedio en EEUU estuvo casi siempre por debajo del 30%, llegando a caer por debajo del 20% a principios del siglo XX y situándose por debajo del 10% desde 1950.
En el caso de los aranceles sobre los que recaían derechos aduaneros la cosa cambia, si bien hasta finales de 1830 la tendencia es casi calcada a los aranceles promedios, desde entonces cada figura sigue un camino distinto. Mientras el arancel promedio se situó por debajo del 30% entre 1870 y 1915, el arancel medio sobre derechos aduaneros se colocó entre el 40% y 50% durante esa época. Durante varios años descendió hasta llegar a estar por debajo del 20% para luego volver a dispararse hasta casi el 60% durante otro breve periodo de tiempo. Desde 1950, el arancel promedio sobre derechos de aduana fue descendiendo hasta situarse por debajo del 10% actual.
En EEUU siempre ha existido un conflicto entre el Norte y el Sur del país por ver como se desarrollaba la política comercial del mismo, con un Norte partidario de elevar los aranceles y un Sur que luchaba por bajarlos o eliminarlos. A principios del siglo XIX, se desarrollaron una serie de industrias manufactureras que se extendían por el noreste del país, incluyendo las industrias textiles de algodón en Nueva Inglaterra y las industrias del hierro en Pensilvania y Ohio. Estas industrias tenían que enfrentarse a la competencia extranjera y es por ello que impulsaban una subida arancelaria a las importaciones. Mientras tanto, el Sur producía cultivos agrícolas como el algodón y el tabaco, productos que exportaban. Desde la Convención Constitucional de 1787 hasta la Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930, las votaciones del Congreso sobre las medidas comerciales han mostrado una división palpable Norte-Sur.
En el gráfico podemos ver las votaciones del Norte y del Sur en 1828 y en 1929, y en ambas el Sur es contrario a los aranceles mientras que el Norte era favorable.
Otra cuestión interesante es ver como se repartían los intereses de subida o bajada arancelaria entre Republicanos y Demócratas, aquí lo vemos:
Si dividimos la historia comercial estadouniense en tres etapas, como ya hicieramos antes, veriamos como en una primera etapa eran los democrátas quienes eran partidarios de bajadas arancelarias, unas bajadas que llevaron a cabo (ver el tercer gráfico) al dominar el juego político en esa primera etapa (1837-1860). Una situación que revirtieron los republicanos entre 1861 y 1933, quienes eran mayoritarios en el norte del país. Entre 1934 y 1993 se alcanzó una especie de consenso entre ambas formaciones para la progresiva disminución de los aranceles.
Como ya se habrá podido fijar el lector, demócratas y republicanos defendían los intereses de aquellos que les votaban. Los demócratas eran mayoritarios en el sur en aquella época, una región que no quería barreras al comercio, por lo que los demócratas votaban a favor de la liberalización comercial en el Congreso. Lo mismo ocurria con los republicanos en el norte del país, los norteños eran partidarios de restricciones al comercio, por lo que los republicanos eran contrarios a la liberalización comercial. La cuestión fundamental de las votaciones se encontraba en donde era mayoritaria cada formación política. El Sur, antes dominado por demócratas, fue pasando a manos republicanas, mientras que en el Norte ocurrió justo lo contrario.
Aquí podemos ver la evolución de la postura de cada partido en materia de comercio, mostrando el porcentaje de miembros de cada partido que eran favorables a la disminución de aranceles y al aumento de estos:
Tal y como se observa, desde la década de 1830 hasta la de 1970, los demócratas estuvieron siempre a favor de la reducción de los aranceles. Los republicanos votaron principalmente a favor de los aranceles de protección, aunque después de la Guerra Civil apoyaron la reducción de algunos derechos sobre las importaciones no competitivas para los consumidores, como el té y el café. Sin embargo, después de la Segunda Guerra Mundial comenzaron a apoyar la liberalización del comercio.
Estas votaciones están marcadas fuertemente, como ya hemos dicho, con la hegemonía de cada formación política en cada territorio. Si los demócratas destacaban por ser pro-liberalización comercial en el pasado cuando tenían mayor peso en el sur, hoy en día son más anti-liberalización al conseguir mayor apoyo del norte del país. Lo mismo ocurre con el Partido Republicano, que antaño dominaba el norte y ahora hace lo propio con el sur.
¿Aceleraron los aranceles protectores la industrialización de Estados Unidos y promovieron el crecimiento económico a finales del siglo XIX?
Salvo etapas excepcionales (antes de 1820 y después de 1980) donde el peso conjunto de importaciones y exportaciones llegó a superar el 20% sobre el PIB, el comercio internacional no ha tenido un peso importante en el desarrollo económico de Estados Unidos, suponiendo únicamente en torno a un 10% sobre el PIB sumando tanto las exportaciones como las importaciones.
¿Qué papel tuvo el proteccionismo en la industrialización?
Se ha estudiado hasta qué punto la producción manufacturera en Estados Unidos dependía de la protección arancelaria antes de la Guerra Civil (1861), para ello se han llevado a cabo análisis contrafactuales de lo que hubiera ocurrido si los aranceles hubieran sido mas bajos.
Irwin y Temin (2001) sostienen que los textiles eran productos diferenciados y que los productores estadounidenses y británicos se especializaban en variedades muy distintas de productos de algodón. Dado que los productores nacionales estaban aislados de la competencia extranjera por las diferentes características de sus productos, las pruebas de los autores sugieren que el arancel era relativamente poco importante para la supervivencia de la industria nacional. Por ejemplo, señalan que los derechos sobre los textiles de algodón se redujeron bruscamente en 1846, pasando de un 70% a sólo un 25%. Las importaciones se multiplicaron por tres y aumentaron su cuota de mercado en EE.UU. del 7% al 15%, pero la producción nacional no disminuyó.
Siguen los autores: Después de la Guerra Civil, el Congreso promulgó unos aranceles proteccionistas mucho más elevados y Estados Unidos se convirtió en una potencia industrial. ¿En qué medida los elevados aranceles ayudaron a promover la industrialización y a estimular el crecimiento económico en este periodo? Si el crecimiento económico se basa en la acumulación de capital, el progreso tecnológico (crecimiento de la productividad) y el desplazamiento de los recursos (mano de obra y capital) de la agricultura a la industria y los servicios, la cuestión es si la protección contribuyó a promover la acumulación de capital, acelerar el progreso tecnológico y desplazar los recursos hacia la industria.
En cuanto a la acumulación de capital, los historiadores económicos han llegado a la conclusión de que el aumento de la tasa de inversión se debió en gran medida al aumento de la tasa de ahorro, que fue impulsado por el crecimiento de la banca y de la intermediación financiera. Aquí los aranceles parecen haber desempeñado un papel muy pequeño. De Long (1998) sostiene que el elevado arancel sobre los bienes intermedios (bienes de capital) elevó el coste de los equipos importados, redujo la acumulación de capital y, en definitiva, ralentizó el crecimiento económico durante ese periodo.
En la cuestión del progreso tecnológico, el papel de los aranceles también parece haber tenido un impacto poco significativo. Según los cálculos de Kendrick (1961), el crecimiento de la productividad total de los factores fue mayor en los sectores no comerciales (transporte, servicios, servicios públicos o las comunicaciones) que en la agricultura o la industria manufacturera, los sectores más altamente afectados por el comercio. Por sectores no comerciales se entienden aquellos bienes y servicios que no son exportables sino que son consumidos en el propio país.
Irwin (2001) sugiere que la protección podría haber aumentado ligeramente el crecimiento al trasladar la mano de obra y el capital de la agricultura a la industria manufacturera, pero sólo en una pequeña cantidad. Broadberry (1998) llega a la conclusión de que Estados Unidos alcanzó y superó a Gran Bretaña en productividad laboral global en gran medida gracias a la transferencia de recursos fuera de la agricultura y a la mejora de su posición de productividad relativa en los servicios. Así pues, el sector de los servicios parece estar infravalorado como factor impulsor del crecimiento económico de finales del siglo XIX.
En el caso de la industria de la hojalata, dice Irwin (2000b) que esta industria se habría desarrollado aproximadamente una década después en ausencia del arancel McKinley, a medida que el precio nacional de los insumos necesarios para su actividad hubieran ido bajando. También dice que si bien el arancel consiguió acelerar el desarrollo de esta industria particular, los cálculos de bienestar sugieren que la protección no superó la prueba de coste-beneficio, por lo que en términos de bienestar esta política arancelaria fue negativa.
En definitiva, podemos extraer cinco conclusiones con lo visto hasta ahora:
- Durante la mayor parte del siglo XIX el arancel medio se mantuvo por debajo del 35% en EEUU, para acabar cayendo por debajo del 30% a partir de 1875.
- Los ingresos estatales por aranceles sólo supusieron una buena fuente de ingresos cuando el Estado era muy pequeño, teniendo a partir de principios del siglo XX un impacto cada vez más insignificante.
- El Norte de EEUU ha promulgado históricamente medidas proteccionistas mientras el Sur ha apostado por liberalizar el comercio.
- El comercio internacional ha sido poco significativo en la historia económica de EEUU siendo del 10% del PIB aproximadamente entre importaciones y exportaciones, llegando a rondar el 20%-25% del PIB en momentos excepcionales.
- La política comercial no parece haber tenido un impacto relevante en la industrialización de EEUU ya que no aumentó la tasa de ahorro, apenas tuvo impacto sobre la productividad y sobre el traslado de factores productivos.
Por tanto, no parece que la política comercial llevada a cabo durante toda la historia de Estados Unidos haya tenido un papel significativo a la hora de desarollar industrialmente al país, sino que más bien ha tenido un impacto relativamente bajo y en muchos casos hasta perjudicial.
Para más evidencia sobre el impacto del proteccionismo en el caso de EEUU, se puede echar un vistazo aquí o aquí.
Miguel Puga - Blog personal 